À la veille de l'expérimentation de nouvelles formes de regroupements, la Cour des comptes entend bien mettre son grain de sel. Dans un référé rendu public le 6 juin 2018, les Sages de la rue Cambon passent au crible les Comue et les fusions d'établissements, en pointant un défaut "d’articulation entre la politique de regroupement et la politique d’excellence du PIA".
Et d'avertir : "L’État doit affirmer, par tous les moyens dont il dispose, le rôle de chef de file des établissements porteurs des initiatives d’excellence qui sont le lieu le plus pertinent où se rencontrent les logiques d’excellence et de regroupement."
Un manque de cadrage de l'État
Tout le long du référé, la Cour regrette le manque de cadrage de la part de l'État. Alors que le PIA (Programme des investissements d'avenir) a été le principal levier dont le gouvernement disposait pour favoriser les regroupements, "la marge de manœuvre importante laissée aux établissements pour définir un projet de regroupement les a conduits à présenter au jury des projets qui ne répondaient pas à ses attentes d’universités intégrées". Et ce, d'autant plus que la Rue Descartes n’assurerait pas non plus la traçabilité de l’utilisation des crédits extrabudgétaires et de leurs bénéficiaires finaux.
Le contrat pluriannuel "devrait devenir le cadre de référence de l’allocation des moyens aux universités et intégrer, à ce titre, les moyens et objectifs du PIA". Une recommandation que le gouvernement souhaite suivre, comme l'indique le Premier ministre dans sa réponse au référé.
"Le contrat pluriannuel de site a vocation à devenir le cadre stratégique unique de l'allocation des moyens budgétaires aux universités. J'ai demandé au MESRI de me proposer avant la fin de l'année 2018 les éléments de cette rénovation de la politique contractuelle", souligne Édouard Philippe. Selon lui, cette rénovation "a vocation à concerner en priorité les initiatives d'excellence".
En revanche, le Premier ministre réfute le manque d'accompagnement. "Dans l'ensemble de ces politiques, l'initiative est laissée principalement aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche. L'action de l'État a consisté à leur proposer un cadre et des moyens significatifs pour qu'ils s'organisent de la manière la plus adaptée à leur situation. Les établissements de nombreux sites s'en sont d'ailleurs saisis", assure-t-il.
Idex, Isite : quelle cohérence ?
La Cour des comptes s'interroge également sur l'articulation entre Idex et Isite. Selon elle, l’action Isite "contredit parfois l’objectif initial d’émergence de cinq à dix universités pluridisciplinaires de rang mondial". "Elle a permis de sélectionner neuf nouveaux projets, dont certains ont bénéficié d’un financement équivalent à celui attribué au titre de l’action Idex.
À l’issue de ce processus qui généralise l’excellence, seuls sept des vingt-deux sites universitaires ne sont pas engagés dans une action Idex ou Isite. À cela s’ajoute que, au vu de la trentaine de contrats de site signés à ce jour, la notion même de 'site', comme son périmètre, est restée floue et paraît, à ce stade, procéder de compromis de circonstances."
Une critique que ne partage pas totalement le gouvernement. "Plusieurs regroupements liés à des Idex et Isite se sont traduits par des améliorations importantes dans les classements internationaux des universités" comme à Aix-Marseille Université ou à l'université de Bordeaux, rappelle Édouard Philippe.
Toutefois, le Premier ministre demande au Secrétariat général pour l'investissement et à la Rue Descartes de "s'assurer de la cohérence des dotations des Idex et Isite qui seront confirmées à l'échéance des périodes probatoires en cours".
De même, pour que les moyens soient "mieux suivis par les établissements et les tutelles", il souhaite les travaux nécessaires soient menés avec les opérateurs du PIA, notamment l'ANR (Agence nationale de la recherche), pour renforcer encore le suivi de l'utilisation des moyens du PIA par les bénéficiaires finaux, en permettant de réaliser des consolidations par site ou par regroupement.
Des Comue "sans valeur ajoutée"
Au-delà de l'articulation entre regroupements et initiatives d'excellence, ce sont aussi les structures qu'il convient de revoir. Les Comue jugées "faiblement intégratrices" en prennent ainsi pour leur grade : "Les compétences obligatoires des Comue (offre de formation, stratégie de recherche, valorisation et vie étudiante) devaient se faire à partir de transferts de compétence de la part des membres. Le ministère en charge de l’Enseignement supérieur n’a exercé aucun contrôle sur ce point, se bornant à un examen de la régularité des statuts. Il en résulte que la plupart de ces communautés ont une faible valeur ajoutée", juge la juridiction.
Des critiques que reprend également le Premier ministre : "Certaines Comue ont un caractère encore peu intégrateur et une faible valeur ajoutée", ainsi qu'une gouvernance à "la lourdeur persistante", assène-t-il dans sa réponse à la Cour.
Des universités fusionnées peu visibles à l'international
En revanche, Édouard Philippe se dit plus "positif" sur les fusions d'universités que la Cour des comptes n'épargne pas dans son référé : "Les universités fusionnées ont été les grandes bénéficiaires du PIA au point que le modèle privilégié par le jury a été analysé comme une prime aux projets de fusion. Cependant, le jury s’est attaché au caractère transformant des propositions plus qu’au recours de principe à la fusion, pas toujours appropriée."
Le modèle privilégié par le jury a été analysé comme une prime aux projets de fusion.
(La Cour des comptes)
La retombée en matière de visibilité internationale "n’est pas suffisante" pour la juridiction. "La taille atteinte par les universités fusionnées n’est pas nécessairement optimale" et "le pilotage de ces vastes ensembles universitaires ne paraît pas totalement stabilisé".
Il n'y a pas de modèle unique
La Cour estime que "le choix de la forme juridique ne doit pas l’emporter sur la définition en substance d’un projet de regroupement et des moyens qui y sont alloués". "En toute hypothèse, la mise en œuvre d’une fusion doit être précédée d’une analyse des modalités de pilotage de l’ensemble et des coûts induits", appuie-t-elle.
Le gouvernement entend enfin les critiques sur le manque d'application de la politique de regroupement aux écoles sous cotutelle. Une situation à laquelle il souhaite remédier par l'intermédiaire des "contrats pluriannuels de site renforcés" d'ici à 2020.
Et de s'accorder avec la Cour sur les futurs regroupements : "Le moment est venu de mieux concilier coordination territoriale et recherche de l'excellence, sans promouvoir un modèle unique ni sophistiquer les instruments, mais en les utilisant à bon escient, tout en les assouplissant." Une direction que l'ordonnance autorisant le recours à l'expérimentation permettrait de prendre.
Les quatre recommandations de la Cour des comptes que le gouvernement entend suivre :
- Recommandation n° 1 : adapter la gouvernance des regroupements qui coordonnent une initiative d’excellence pour améliorer leur capacité de pilotage ;
- Recommandation n° 2 : renforcer le caractère intégrateur des regroupements portant une initiative d’excellence, ceux-ci devant disposer de compétences propres substantielles en matière de formation et de recherche, ainsi que des ressources et emplois correspondants ;
- Recommandation n° 3 : élargir la possibilité de recours à la formule du grand établissement pour abriter les regroupements d’établissements (universités et écoles) dont la nature et la qualité le justifient ;
- Recommandation n° 4 : identifier les moyens et objectifs des initiatives d’excellence dans le processus d’attribution des dotations annuelles et les intégrer dans les contrats pluriannuels de site.
